印度外交战略特点分析
2014-10-29
作者宋德星：江苏省对外友好交流促进会理事，扬子江国际论坛学术委员会委员，扬子江智库高级研究员，南京国际关系学院国际战略研究中心主任、教授、博士生导师。
提要：印度把追求“有声有色的大国”地位作为对外政策的根本目标，并为此在南亚、亚洲和全球这三个层面上推行“三维一体”的、具有明显二元特征的外交战略：一是基于“地区核心国家”的身份定位，在南亚极力反对印巴之间的均势政治；二是基于多中心国际体系构想，把追求中印间均势作为其亚洲外交的根本着力点；三是在全球体系层面上，对作为世界领导者的美国采取制衡与搭车的战略；四是在美中印三角游戏中维持弹性均势。
第一个特点：反对南亚均势政治
一国的地形和位置是决定一国决策者的战略思维方式的关键要素。就印度来说，地理上，它既是陆海复合型国家，同时还是地区核心国家，其所在的南亚又是相对较为独立的单一战略区域。正因为如此，印度一方面既执迷于严重的地理上的不安全感，同时又有着作为单一地缘政治区域--特别是印度在其中具有无可争议的主导地位--所带来的地缘优势和战略抱负。也就是兰德公司一位著名的印度问题专家所说的二元思想--基于地理上的安全感和自豪感，同时又怀有强烈的不安全感和危机意识。与这种地缘战略思维相比，更为关键的可能有意识和经常无意识地从地理中归纳出印度战略这一态度。印度的战略地位、其领土规模和巨大的人口，有助于印度领导人相信其伟大前程，在印度洋地区首屈一指的地位，以及它的全球重要性。
打开地图，南亚地区一个最直观也最重要的特征就是印度中心特性。这首先意指南亚地区在地理上以印度为中心，即南亚五个国家--巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、不丹和斯里兰卡相互之间没有直接的领土边界，而它们又无一不与印度接壤；其次也指历史与政治发展方面印度所占据的核心地位，即南亚的政治历史基本上围绕印度展开，其他南亚国家与印度的历史文化联系久远且难以隔绝。
南亚地缘上的这种印度中心特性，产生了广泛深远的国际关系影响：首先，它决定了地区问题的双边性质，且惟有印度与所有这些双边问题都有染。其次，“地区核心国家”的定位，使得印度理所当然地宣扬其所谓的“地区核心国家”地位是其“自然权利”，尽管这一主张有着明显的殖民主义阴影和浓厚的帝国思想。所谓“自然权利”，不过是印度政府在南亚地区推行的所谓“印度主义”（India Doctrine）外交政策的代名词，即一种南亚版的“门罗主义”。这一理论宣称，整个南亚地区是一个单一的战略实体，印度、且只能是印度才是这一战略实体安全与稳定的保证人，在地区安全决策上拥有最大限度的独断权，因而在必要时它有权对四邻小国采取干涉主义的政策。所以，自尼赫鲁以来，尽管各时期理由各不相同，印度始终反对南亚出现“均势”政治，即坚决反对任何其他南亚国家（主要是巴基斯坦）与印度平起平坐。
总之，印度战略文化传统与“地区核心国家”的历史定位，很大程度上决定了印度的地区战略目标，它们包括：第一，确保印度的地区霸权领导地位；第二，使其他的地区国家、特别是巴基斯坦接受印度的这一地位，使之合法化；第三，“说服”区外主要大国对印度这一地位的认可。可见，印度的地区战略作为对外战略的一个重要组成部分，其成败的关键不仅取决于它与主要大国的关系，还取决于印度的地区作为。
冷战后，在印度外交决策圈中，一个广泛的共识是：在追求世界一流大国地位的过程中，印度外交政策的首要目标是致力于使南亚地区国家和区外国家、特别是大国接受印度的南亚霸权领导地位。所以，印度坚持其他南亚国家的外交政策必须考虑到印度的利益和地位，或至少是在那些对印度来说十分重要的问题上，不要与印度发生冲突。为此，印度希望南亚其他国家在地区问题上必须自加限制，不寻求或依附于任何外部势力。用塞缪尔·亨廷顿的话说，印度是一个有着全球大国野心的“地区利维坦”（Local Levathen）。
在追求这一目标的过程中，对印度来说，双边主义战略手段赋予它相对的优势地位，这不仅有助于避免南亚问题的国际化，也排除了南亚其他国家联合起来反对它的可能性。当然，印度的这种绝对双边主义遭到了南亚其他国家的广泛质疑，称之为是“霸权外交的隐含声明”。根本上，印度的优势--它的规模、经济、工业、科技、军事和核力量优势--仍然是南亚大多数国家威胁观念的主要根源。有鉴于此，印度一些有战略远见的人士和领袖指出，“我们外交政策的真正挑战在于我们在伊斯兰堡、加德满都、科伦坡和达卡的成功外交，而不是在大国首都的成功外交”。 “因为世界对印度的评判主要是基于印度邻国的视角。与邻国的敌对关系注定会妨碍印度追求其在世界上的应有地位。例如，印度与巴基斯坦之间的敌对关系成为妨碍印度追求安理会常任理事国目标的一个重要因素。此外，与邻国的关系直接影响着印度的安全，包括军事和非军事安全。”可见，为实现世纪性崛起，印度必须首先稳定南亚，稳定自己在南亚的霸权领导地位。
第二个特点：追求中印间均势
总体上，在“曼荼罗”传统思想熏陶下的印度战略家和国务活动家们，充分认识到印度有几条排序不同的防线。用印度人民党重要领导人、曾出任印度政府外交部长的贾斯万特·辛格的话说，就是要根据地缘政治来思考：（1）如何定位印度与巴基斯坦的双边关系；（2）如何处理印度与亚洲新兴大国中国的当前和长远关系；（3）如何处理与北部大国俄罗斯的关系；（4）如何定位印度与美国的关系。那么，在亚洲次体系层次上，印度又是如何看待和谋划冷战后的中印关系的呢？无疑，这首先取决于冷战后印度关于世界的新构想以及对印度在其中的前程的基本判断。
尽管早在冷战结束前夕就有美国学者认为“单极时刻”已经来临，但印度对此却不以为然。1992－1993年度印度外交部的报告就指出：“尽管冷战后世界被认为是单极世界，美国成为最有影响力的政治--军事大国，但印度认为，国际形势不能用一维概念来界定。过去有、现在也正在出现多个力量中心，它们对国际关系有着长期的影响和作用。”印度认为，随着冷战的结束，两极世界也正式终结，但国际秩序的演变既不是单极，也不是多极。因为“前者假定惟一的‘一极’(即美国)拥有必不可少的实力，并愿意对世界上其余的183个国家施加控制和影响力。但世界早已证明，世界权势的分化已超过20多年了。多极化概念假设实力大体相当的三个或更多的‘主导性国家’作为其中的‘一极’，对其他国家施加控制和影响。实际上，世界上头等国家的实力明显的不对等。世界秩序正发展演变为一个多中心体系（polycentric system）。这种趋势在未来20年还将继续下去。”
在多中心国际体系下，国际社会的现实仍然是“国家中心论”占主导地位，首要的根本关切仍然是主权国家利益和国际影响力，这是无法回避的现实。实际上，在今天的印度，普遍主张“印度对主要的全球性大国的政策必须与其自身关于其作为一个全球性角色--不管目前的困难和障碍有多大--的观点相一致。同时，鉴于全球秩序的复杂性和区外大国对其在南亚扩展地区影响力所怀有的持久兴趣，印度将不得不最优先地与这些国家就双边问题和全球战略、政治和经济问题进行对话，以期达成一种共识。这不仅需要其战略政策选择更加多样性，而且也需要有一种更加主动的战略，以便与直接邻国建立新的合作纽带。”
那么，在这个多中心国际体系中，印度的世纪性前景如何呢？对此，最典型的当数印度前政府副总理、印度人民党创始人之一的阿德瓦尼的下述论述：“把印度建设成为一个发达国家和一个超级大国的思想是一个非常振奋人心的思想，它能够激发每一位印度人--不分种姓、信仰、宗教、性别和阶层--的爱国情怀，它将释放出十亿人民建设国家的巨大能量，以实现这一伟大思想。”他表示深信作为“超级大国”的印度不仅会赢得世界的尊重，而且标志着人类发展进入崭新的时代。
在这样一个时代，可供一国选择的根本战略有哪些呢？印度前外交秘书拉斯戈特拉（M.K.Rasgotra）认为，主要有三种学说指导着一国的外交政策和战略选择：其一是帝国征服理论，在印度则表现为考底利耶的“曼荼罗”理论；其二是非暴力外交政策，在印度表现为阿育王放弃战争和进行文化扩张；第三是源于欧洲的国家利益至高无上思想和均势。显然，在冷战后的今天，前两种战略形态明显不适用于印度。实际上，在亚洲，至少有三个理由说明了印度外交政策的长远趋势是寻求均势：第一，如果能与那些拥有强大的军事和经济实力的国家构建起稳定的合作关系，与它们的联手便能确保印度沉着应对超级大国美国的颐指气使；第二，寻求均势是一项保险的政策，因为当世界走向多极结构时，印度将在已出现的三或四个力量中心结构中确保自身占据一个有利地位；第三，对国内来说，均势也是必须的，因为印度的公众舆论清晰且一贯地反对印度与任何大国结盟。
可见，在亚洲次体系中，印度首要的根本关切是中印之间的均势。对此，出任过瓦杰帕伊总理防务与外交事务高级顾问、政府外长的贾斯万特·辛格曾强调指出，冷战的结束明显地造就了美国的单极，但同时也导致其他权势中心的崛起。国际均势的支点已从欧洲转向了亚洲，亚洲均势伴随着新的同盟和新的安全真空正在形成。他誓言，印度将为缔造一个稳定的亚洲均势努力做出自己的贡献。而在论及中印关系时，印度著名国务家迪克西特曾告诫说：“我们必须记住，最大的现实是中印之间的不对称。相对于印度来说，中国更大的经济实力和军事实力使印度警觉到，中印关系完全不是基于相互尊重。（对华关系的）目的应是营造一种稳定的氛围，以便改变上述不平衡，以及减轻中国政策中的这部分内容，这就是印度政策和战略的关注点。”印度著名的防务问题分析家苏布拉马尼亚姆也露骨地说：“如果你（印度）拥有能够威慑中国的核武器和导弹，并且能够加强经济实力和扩大同美国、欧盟和日本的贸易，这就是同越来越强大的中国抗衡的一个途径。”
所以，与中国进行不言自明的实力竞赛，从而确保中印之间的力量均势，便成为一项重大战略任务，一种面向未来的历史使命。其中，在印度看来，1998年的核试验至少是改变了与中国之间的力量不对称，恢复了亚太地区的力量平衡，特别是因苏联从亚洲抽身而导致的有利于中国的亚洲力量对比局面得到了修正。所以，印度相信，在21世纪的亚太新安全秩序中，印度将能得到美国和其他国家更多的尊重，就像今天的中国一样。对此，尼赫鲁大学的一位学者就指出：“如果说1962年的战争是中印关系中的一个分水岭，意味着两国关系从一个极端走向另一个极端，以及改变了次大陆的权势结构，那么，1998年印度的核爆炸则是第二个巨大的转折点，产生了几乎同样的效果。”正因为如此，曾出任印度人民党政府外交部长的亚西万特·辛哈才会有下述自信：印度的对华政策不是基于畏惧中国的强大，也不是基于对中国经济发展的妒忌。换言之，它基于新的势力均衡这一现实。
第三个特点：“有限的挑战者”
印度认为，冷战后的世界是一个更加不稳定的世界。在两极格局中，印度选择了不结盟；在正向多极世界过渡的单极世界里（且经济领域已近乎多极世界），均势加搭车（bandwagoning-with-balance）成为印度的根本战略选择。印度认为，由于美国是最强大的国家，搭美国的车显然是一种理性的反应。所以，毫不奇怪，在有关海湾战争、核扩散和经济问题等各种议题上，新德里总是站在华盛顿一边，或者是软化其立场。尽管搭车无可厚非，但缔造均势则是根本之举。
实际上，印度对美战略与印度关于美国的思想认识密不可分。按照史蒂文·霍夫曼的归纳，印度的美国观主要有以下三种不同的流派。其一是实用主义，主张承认这样一种现实：在亚洲建立一个健全的均势结构或大国协调结构不应该排斥美国，而应包括美国，以取代某种“俄印中反美三角”模式。最好是有一个美国能在其中做出贡献的亚洲均势体系，但这种均势不能重复欧洲军事竞赛模式或导致均势战争。更为关键的是，实用主义者认为，多中心或多极化将自然出现。据此，印度不应成为一个不满现状的国家，而应该是一个“抵抗”型国家(resistant state)，抵制美国强加的霸权。实际上，印度像美国一样，接受当今国际秩序的许多规则和规范，如民主、市场、法治、联合国宪章，以及通过真正的国际共识建立普遍遵从的、有关国际法和国际实践的国际机制或网络。但同时，印度也寻求在国际体系内变革那些歧视印度、违背印度国家利益以及危及印度基本安全的、导致权势不对称的国际机制及其规范。
第二种观点称为“最高纲领主义”，主要反映印度军方和核科学界的观点。他们认为，美国领导的反扩散体制有严重的问题，不能容忍对印度核能力的任何限制。其思想观点主要是：美国所理解的语言是力量和权力，为此印度需要军事上特别强大，然后才是经济这类领域；印度将、也愿意以一种无须道歉的傲慢姿态与美国就不扩散进行谈判，以一个强国的身份参加到国际政治体系之中。第三是尼赫鲁主义者（Nehruvians），他们显然坚持的是传统的美国观。他们仍迷恋印度作为南方国家的领袖这一辉煌的过去，希望印度仍是不结盟国家。对他们来说，美国领导的世界是“新帝国主义”，因而是国际关系中的最大问题。国家主权平等、国际法、多边主义、多边国际组织是遏制世界强国所必须的要素。
毫无疑问，冷战结束后，特别是公开走向核武化之后，印度外交政策已经经历了不可逆转的概念变化和政策重新定位，其中印度政府对美政策的基调基于实用主义和最高纲领主义之间的互动，因此现实主义成为其基本的价值取向，而战略手段则主要包括了制衡与搭车两手，并主要反映在核问题的较量上。
冷战后，尽管印度对世界秩序没进行任何暴力挑战，但它对现有大国推行的几个国际规范严重的不认可。印度的挑战限制在外交手段上，最典型地反映在破坏不扩散体制而获得核和导弹能力上。印度和美国之间围绕不扩散条约的冲突不仅仅反映了双方在核问题上的不一致，而且也凸现了双方在有关全球权势结构的性质这一根本问题上的分歧。“印度的目标是避免在世界事务中处于二等地位，和获得与其作为世界上最古老的文明国家之一、拥有近1/5的世界人口的大国相称的地位。因为核武器仍将是权势的主要构成要素，对这种平等地位的追求促使印度改善其制造和发射核武器的能力，除非有核国家在实现一个无核世界方面取得可信的进展。”正是基于这种理念，1998年5月，印度政府公开走向核武化，严重挑战了美国的和不扩散政策，因而也遭致美国的严厉制裁。
尽管在核武化问题上存在着明显的国家利益冲突，但20世纪90年代以来日益加强的美印经济合作在印度激起了一种希望：经济上的合作将“外溢”到其他领域，能对美国采取的那些印度感到有可能损害其国家安全利益的行动施加某种制约。然而，当美国在经济和战略（至少是印度的关心部分）之间划出一条明显的界线后，印度感到极大的失落。尽管如此，印度还是认为，在21世纪，鉴于对美关系的至关重要性，以及两国关系中不可忽视的特有困难，印度应以经济为基点，促进双边关系，发挥经济的“外溢”功能。
所以，印度一直存有这种期望，认为美国会对印度采取一种包容战略。在哈佛大学的演讲中，时任印度人民党政府外长的亚西万特·辛哈就指出：“冷战时期，决定印美战略关系的向度是约翰·福斯特·杜勒斯的格言：如果不站在我们一边，就是反对我们。印度拒绝加入反共产主义军事同盟体系，并致力于不结盟运动，而这限制了我们在那个时期的关系。这或许可以解释，与美国在亚洲其他地区的利益相比，为什么在印度的美国利益如此的有限。值得高兴的是，现在所有的这一切都已经改变了。世界上最大的民主国家和最强大的民主国家已经走到了一起，而这在以前从未有过。”
实际上，很多印度学者相信，“对美国和西方国家来说，不阻挠印度逐步实现其大国抱负将是有利的。这不仅仅是因为它们大体上不可避免，而且因为很大程度上多数印度人的基本价值观和利益与西方相一致。印度深厚的民主传统、它的市场经济、它的开放的文化和英语语言，以及它作为一个崛起的、强大的、但本质上满足于现状的大国角色，为增进印度与西方之间的关系打下了基础。”显然，这绝非仅仅是理论上的推断。实际上，随着冷战后美国和印度战略关注点的南移，即南向移动到印度洋地区，两国在确保海湾地区到马六甲海上航道安全方面有了某种战略一致性。结果，在印度洋地区，在战略和经济安排上，美印外交中开始出现了某种一致。这就是有的学者所说的，印度通过接受美国在印度洋北部有其安全利益来换取美国更加温和的对印态度，鼓励印度在该地区发挥更加重要的作用。正是在这种思想的作用下，在敏感的核问题上，2005年7月，印度与美国最终达成了民用核能合作协议，不仅借此进一步提升了印美战略合作伙伴关系，而且为印度取得合法的核武器国家地位铺平了道路。
总之，在全球体系层面上，印度的外交政策行为由其对大国地位的追求所推动着，这也就决定了印度和国际体系领导者美国之间的冲突，最根本地是体系性质的。因为历史地看，尽管印度是一个规模巨大、历史悠久、实有和潜在的经济实力强大的国家，但它却很少融入到世界秩序之中。国际体系中的大国、特别是美国也确曾有过遏制印度的战略举措，一种印度学者所称的“地区遏制”对印政策，如与印度的地区对手巴基斯坦结盟，或向其提供军事支持，以便在南亚内部制衡印度，或抵消其优势地位；它也包括持续的经济和技术制裁；制定和维护国际机制以限制印度军事力量的发展，特别是在核和弹道导弹领域。尽管如此，至少是从目前来讲，印度采取的仍然是一种温和的姿态，因为国内和国际两方面限制了其行动自由。
第四个特点：弹性均势
冷战后，在亚洲国际体系中，中国、印度和美国都对彼此间的发展动向保持着高度的国际警觉。首先，美国关于中国将来最有可能、最有能力、也最有意愿成为美国世界领导者地位的强有力挑战者的认识一直没有消退，尽管这种认识有其部分理性成分，但它足以影响美国的对华政策，并不可避免地将损害中国的国家利益。不仅如此，在亚太地缘政治中，在某种意义上可以说，印度是美国遏制甚或反对中国的最理想的伙伴，而印度的一些精英舆论也清楚地表明自己在亚洲大陆上作为战略平衡者的重要地位。主要由于中国无法轻易掌控和防范来自美国的潜在和实有威胁--如国家导弹防御系统、美日同盟，对美印关系中的中国因素给予应有的关注和重视是必不可少的。其次，印度也一直对中美接近感到不安。用印度学者的话说，这种国际警觉主要来自历史的经验教训。其中，1971年的第三次印巴战争对印度的刺疼最深，因为印度认为这场战争是强加于印度的，而美国和中国却合谋帮助巴基斯坦对付印度。1998年5月美国和中国就南亚核试验这一严重事态发表联合声明，以表明两国的原则立场和共同关切，也被认为是阴谋遏制印度。同样地，美国发现有关中印战略竞争的看法过于简单化，它需要重新审视中印关系，因为美国认识到，印度和中国都是崛起中的大国，每个国家拥有的权势基值和显著的地缘战略地位足以对地区甚至全球事务产生广泛的影响。为谋求在将来成为亚洲甚至世界的一极，中国和印度都自发地与美国拉开距离，自主制定自己的外交政策。
可见，在亚洲，只要其行为被其他大国解读为是企图控制亚洲的前兆，美国、中国和印度各自就将面临被另外两国联合制衡的可能，而这是每一方都不愿看到的。其中，美国作为一个本土远在美洲的亚太大国，同时作为拥有绝对优势的超级大国，在这场地缘政治大棋局中占有主动，其政策取向将直接影响中国和印度的安全环境。尽管如此，由于中国和印度在国际社会中的意义太过重大，以至于美国也不能从某个特定时期或特定问题出发来衡量中印两国的地位、制定对华和对印政策。特别是鉴于中印两国谁都不能真正在军事上制衡美国，而同时几乎可以肯定，美国也无法阻止中印两国发展成为国力强大、甚至各自在亚洲和印度洋区域占据主导地位的国家，这种态势使得声称要承担世界领导者责任的美国相信同前两者的合作是最有效的维护美国国家利益的现实选择。几乎同样是因为地理因素的作用，即印度所处的南亚次大陆作为一个相对边缘化的、地理上被阻隔于东亚之外的独特单元，使得印度未来发展的战略空间首先是印度洋区域。尽管印度宣称其长期战略目标是在21世纪亚太地区可能出现的新的安全秩序中赢得像美国和中国今天所享有的这种地位，但中印间真正意义上的亚洲竞争仅当印度走出了南亚纠葛之后才会到来。中印在各自战略区域面临着的急待解决的、且事关其未来世界一流大国前程的紧迫问题，连同经济优先的发展战略，足以使两国消弭相互关系中的敏感问题而进行有效的合作。
显然，在这场大国游戏中，最佳的战略选择就是高度的战略灵活和高度的战略警觉，而不是将自己束缚在某个三角关系模式之中。而保持这种自主权的先决条件除了克制自己的谋霸野心外，还需要与其他大国发展和建立起足够广泛、足够牢固的双边关系基础，以及切实加强自身的各项权势，以应对可能的最坏情况。应当说，印度的其基本战略，很大程度上决定和保证了印度在这场大国权力游戏中不至于被边缘化，同时也不至于成为斗争的焦点。
自1947年分治以来，印度外交政策的根本目标就是追求“有声有色的大国”地位。正是基于印度悠久而又独具特色的战略文化传统，渴望扮演大国角色的印度，首先基于“地区核心国家”的身份定位，在南亚极力反对印巴之间的均势政治；其次，基于多中心国际体系构想，在亚洲次体系主要推行对华均势政策；在全球体系层面上，印度对作为世界领导者的美国则采取制衡与搭车的战略，因而被视为是美国的一个“有限的挑战者”。正是这种在地区和全球层面上看似截然相反但却有机一体的战略追求，使得冷战后印度的战略行为与过去相比迥然不同，即完全以印度为中心，强调国家利益至上，以现实主义为根本出发点，由此开启了新的一轮印度特质的世界大国地位追求。
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