马歇尔计划与中国“走出去”战略的比较分析
2014-10-30
作者蔡佳禾：江苏省对外友好交流促进会常务理事，扬子江国际论坛学术委员会委员，扬子江智库高级研究员，南京大学中美文化研究中心教授。
提要：本文从背景、目标与实施结果等方面对马歇尔计划的历史性作用进行总体分析评价，进而对中国的“走出去”战略与马歇尔计划的差异性、相似性进行比较分析，着重评估“走出去”战略在中国对外政策中的重大意义，并就中国“走出去”战略的基本状况，提出改进中国对外投资政策的具体建议。
第一部分：关于马歇尔计划的分析与评价
马歇尔计划的简介：背景、目标与实施
1947年6月，时任美国国务卿的乔治·马歇尔将军在哈佛大学演讲时提出了后来被称为马歇尔计划的大规模对欧洲援助的设想。马歇尔计划有两个相互支撑的目的。第一，它旨在按照自由主义方针重建战后几乎陷于混乱破产的欧洲国家经济。由于战后严重缺乏食品和燃料，1947年, 温斯顿·丘吉尔评论说：“现在的欧洲是什么呢? 它是一堆瓦砾, 是一个藏尸所，是瘟疫和仇恨的发源地。”美国政府高级官员威廉克莱顿向华盛顿报告说，“德国数百万人正在慢慢死去。”由于战争，法国和英国元气大伤，它们连自己国民的温饱都解决不了。欧洲国家的多数工厂因为缺少原料和外汇而根本无法运转。第二，它要推进美国自身的政治和战略利益，主要是防止西欧国家因经济混乱而失去控制，法国和意大利等国共产党当时在其国内具有强大政治影响力，他们很可能通过选举上台执政，美国认为这种前景将导致西欧最终成为苏共和斯大林的势力范围，美国在欧洲的战略利益可能蒙受巨大损失。
这是美国政府历史上提供的数量最大的一笔援助。在此后四年中，美国杜鲁门政府总共为此动用了约130亿美元的资金，向16个西欧和北欧国家提供经济援助。考虑通货膨胀
在这全部130亿美元中32亿用于购买食品和用于农业生产恢复的肥料、饲料，占比为24、6%。16亿用于购买燃料，占比12、3%。而34亿用于原料和半成品，19亿用于进口机器、车辆和重型设备等重工业品。用于制造业的生产性投资占比大约是40%。由于统计的口径不同和资料不完整，具体支出的数据仍然不太清楚。总体看，制造业投资在45%以下，农业投资在15%左右，燃料在10-12%。还有12%用于廉价住房投资。在马歇尔计划的帮助下，欧洲各国快速度过了困难时期。1950年起欧洲各国经济恢复正常，1952年马歇尔计划结束时，欧洲国家工业生产已经超过了战前的35%，农业超过战前10%。
在政治方面，实行马歇尔计划后，西欧国家共产党取得执政地位的可能性基本消除，东西欧分裂成两个完全不相来往的阵营。这是斯大林想要的，其实也是美国想要的。但是在当时，人们普遍认为这是苏联造成的。因为在马歇尔计划提出之初，美国公开表示可以接纳苏联等东欧国家参加这一计划，但同时又私下告诉苏联，接受这一计划就要在国家主权方面作出很大让渡。斯大林当然不愿意接受这种不利的条件，他极力阻止捷克、波兰等国家参与马歇尔计划。斯大林在1948年公开宣布世界存在两个互不来往的阵营，这在国际舆论方面不得不承担起分裂世界的责任。
杜鲁门政府的“第四点计划”
在对马歇尔计划进行全面评价以前，必须提到杜鲁门政府一年后开始执行的另一援助计划，即美国针对不发达国家和地区实行的“第四点计划”。这一计划由杜鲁门总统在1949年1月提出，他的基础思想是使用美国科学技术来为不发达国家提供帮助，防止这些国家因贫困与不发达而受到共产主义思想渗透。它宣称要推进公共资本与私人投资的结合，以促进各国的自助思想和经济增长。这一计划还希望推进一个更为市场化和范围更广泛的资本主义贸易体系。杜鲁门政府认为，不发达国家的经济增长和相对自由的贸易体系会支持这些国家的政治稳定、民主化及对美国的战略忠诚。这一计划在1950-53年四年中总共得到国会拨款3、36亿美元，用于第三世界33个国家1700多个技术援助和人道主义项目。四年中，美国总共派出2400多名美国专家技术人员，“第四点计划”的推进是与马歇尔计划有密切关联的，可以说，它们都是杜鲁门政府战后对外经济战略的组成部分。
很容易看出，花这么少的钱，撒在这么广大的地区，用于这么宏大的经济和政治目标，“第四点计划”肯定不可能取得什么实质性的成果。美国政府当时这么做是出于要应付来自亚非拉国家的压力，这些国家希望美国对不发达国家和地区也实施马歇尔计划，提供大笔的工业化和发展援助。但是，美国政府和国会完全没有意愿也不可能为不发达国家提供这类资金。
对作为援助政策的“马歇尔计划”的历史评价
现在，我们可以对马歇尔计划进行历史性的总体评价。这一花费庞大的援助计划的确是成功的，马歇尔计划是国际援助史上最为成功的范例。这表现在四个方面：
一，它使西欧各国经济在短时期内迅速恢复，为欧洲此后20年经济的增长和繁荣打下了可靠的基础。
二，由于马歇尔计划在执行过程中强调欧洲各国经济一体化计划。根据美国经济合作署的安排， “受援国”的经济发展必须从西欧经济整体出发, 相互协调、有所侧重。例如，这一计划促使意大利发展热电厂和汽车工业, 英国发展沿海造船工业和轻纺工业, 指定西德将发展精密机械工业列为重点, 要求法国优先发展电力工业、发展巴黎一里昂铁路的现代化等，并且积极鼓励法国与德国鲁尔地区成立煤炭钢铁工业的联营合作。这些行动逐步削减了欧洲国家之间的过度竞争和贸易限制，并以建立欧洲清算银行的方式成立了支付同盟，推进欧洲各国在金融汇兑领域的需要和合作。这些措施为实现美国领导下的自由主义的国际经济秩序奠定了非常坚实的基础。
三，这一计划推动了美国对欧洲的贸易出口，带动了美国的对外投资。马歇尔计划规定，西欧国家在这一计划中所需要的各类物资，只要是美国市场上有剩余，就必须购买美国产品。加强了美国自身经济利益。尽管美国纳税人为此付出了这笔巨额支出，但美国的得益远远大于其代价。
四，美国战后对外援助政策启动了对发展中国家的经济援助，支持不发达国家的发展成为国际社会的共识。部分发展中国家和地区通过工业化和市场化进程，通过结合本国经济社会特点，不仅较快实现了现代化目标，并为其他发展中国家提供了启示。1952年以后，美国逐渐增加了对发展中国家的经济或发展性援助。
此外，在政治上，对美国来说，马歇尔计划的成功稳固了美国在西欧地区的领导地位，消除了法国、意大利等国共产党上台执政的可能，减少了苏联势力范围扩大到西欧的战略不确定性。
但是，也要看到马歇尔计划的局限性。首先，马歇尔计划只是针对西欧国家实施的计划，西欧各国有良好的现代化工业和市场经济的基础，这是这一计划得以成功的不可或缺的条件。其次，还要看到在地理范围上的有限性。在此同时实施的“第四点计划”就根本谈不上成功，它只是对当时不发达国家的安慰剂。此后几十年，美国外交在亚非拉地区遭遇的种种挫折表明，总体上，美国并没有找到援助发展中国家摆脱贫困落后处境的正确途径。
第二部分：比较马歇尔计划与中国“走出去”战略
中国“走出去”战略的基本状况
学术界通常认为，“走出去”战略是指当前中国政府倡导与支持下的中国企业海外投资战略
先看一下中国企业的对外投资：前几天商务部公布了2013年中国对外投资公报，去年中国对外直接投资流量创下1078.4亿美元的历史新高，同比增长22.8%。这是中国直接对外投资规模首次突破千亿美元大关，是仅次于美国、日本的对外投资大国。2006年，中国对外直接投资存量为900亿美元，而2013年的存量达6604.8亿美元，位居全球第11位。考虑到中国对外直接投资只有不到20年的历史，而西方很多国家，如英法等国有三百年的海外投资历史，排名第11位的意义是非同小可的。
中国企业海外投资的快速成长与中国政府具有强烈的战略意识密切相关。“走出去”这一概念形成于90年代中期，但中国企业对外投资真正开始大规模和高速度进军海外还是本世纪。在党的16大以后，中国政府逐渐明确了这一方针的战略意义，并且为此制订和实施了大批的配套政策措施：包含扩大进出口贸易、加强对外援助、积极推进对外融资、积极开展工程承包承建（服务贸易）、以及全面支持技术合作等多维度的对外经济合作政策。从具体政策工具来说，金融支持、无偿援助、贸易政策导向、商务服务，甚至于对于重特大项目的外交支持等的交叉使用。这些政策性措施大大加快了中国企业的海外商业开发性投资、企业并购、合作经营、资产购买等商业活动的步伐。
“走出去”战略是中国自身中长期发展战略的重要组成部分。通过“走出去”战略，中国大批企业成为跨国公司，获得了实现转型和升级改造的有利条件。中国的商品和服务在发展中国家获得了更大的市场，中国在能源领域中的不安全状况得到减缓。这一战略明显增加了中国利用国际资源的手段，同时中国企业必须进口大量原料的状况得到改进，中国环境污染的治理前景显得更为光明。同时，这一战略也为中国实现人民币国际化，解决外汇占款过多等问题提供了不可或缺的重要渠道。总之，正是通过这种三位一体对外经济战略，中国经济获得了广度和深度的发展空间。
马歇尔计划与“走出去”战略的差异性分析
比较马歇尔计划与中国“走出去”战略，首先要看到两者之间的重大差异。从援助提供国方面比较，美国在实行这一援助计划时，使用的全部是国家资源，或者说是税收资源。因为美国此时所拥有的经济地位要明显优于中国目前的地位。通过第二次世界大战，美国在当时获得了难以比拟的经济优势。战前1939年美国国民生产总值为880亿美元，而战后的1945年达到了1987亿美元，5年增长了120%。战后初期美国占有西方工业生产的54.8%(1948)，外贸出口的32.4%（1947)，黄金储备的74.5%(1948)。它生产了西方世界1/3的小麦、1/2的棉花，开采62%的煤和石油，生产61% 的钢和48%的电力。从总量上看，1948美国占世界经济总量的比接近50%。而中国自身目前仍然是发展中国家，虽然中国经济总量已经排在世界前列，但中国的GDP总量大概只占到世界的12%，人均收入只排在世界的80位以后。因此，中国在实施走出去战略时必须结合使用国家资源和社会资源。
从受援国方面比较，马歇尔计划援助的是西欧地区，援助对象稍后几乎全部成为美国的盟友，这是美国执行排斥性政策的结果。当时，这些受援国多数是工业化国家，在利用市场机制和政府管控方面都有较成熟的经验。马歇尔计划受援国公众受教育水平高，在外力的支持下，受战争破坏的经济比较容易恢复。此外，在资本主义国际经济体系中，他们因为历史原因具有较优势的地位。
中国“走出去”战略具有开放性特点，不以意识形态因素排斥任何国家，而且没有地缘政治方面的限制，投资与援助对象遍布世界各地。“走出去”战略的投资与援助对象主要是发展中国家。在这些国家中市场化机制很不完善，民众收入低下，政治和社会领域中的前现代化因素经常干扰经济发展。多数非洲国家刚刚开始工业化进程，只能出口初级产品。拉美和亚洲国家虽然工业化程度与政治管治能力较高，但是也面临人口众多，科技和教育资源缺乏，基础设施陈旧落后等困难。总之，中国实行“走出去”战略面对的困难要明显大于当年美国的马歇尔计划。
马歇尔计划与“走出去”战略的相似性分析
在分析了差异性之后，我们还要分析马歇尔计划与中国的“走出去战略”的相似性甚至共同性。
首先，马歇尔计划不仅仅是对欧洲的紧急援助计划。虽然它面临欧洲经济崩溃和斯大林扩大苏联势力范围的压力，但是该计划和紧随其后的第四点计划同国际货币基金组织、世界银行、关税与贸易总协定等体系的建立一样，代表着美国的一种新的国家经济发展战略的付诸实施。它的基本思想是，一国的经济繁荣与长期安全与其他国家的发展是休戚与共的；一国政府能够促进其他国家的和平发展，并在此基础上促进有利于各国发展的国际制度建设。马歇尔计划通过对欧洲经济一体化的推动，阻止了欧洲历史上的贸易保护主义和“自给自足”型经济的回潮。显然，马歇尔计划是促进经济一体化的战略。
中国的“走出去”战略同样并不着眼于短期目标。作为国家中长期发展战略的一部分，中国“走出去”战略的基本思想体现在中共十八大政治报告之中，即中国“倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系”，要“通过深化合作促进世界经济强劲、可持续、平衡增长。”并且“致力于缩小南北差距，支持发展中国家增强自主发展能力。”这一战略不仅提倡世界各国的休戚与共，而且通过中国政府的长期努力，主动促进发展中国家加入世界经济一体化。在这些方面，“走出去”战略也是推进世界经济一体化的战略。
相似点的第二方面是，马歇尔计划需要投入大量的资源，尤其是国家的公共资源。但是这种投入并不是没有回报的，实际上马歇尔计划追求的也是自身的国家利益，但就其后果而言，这是一种双赢战略。美国通过这一援助计划大大加强与西欧各国的双边经济、政治与文化联系，扩大了自身的对外贸易和对外投资，减少了自身的经济压力。美国经济此后20年的稳定增长证明了这一战略对美国的巨大利益。
中国的“走出去”战略同样动用了大量的国家公共资源。分析中国今年发表的对外援助白皮书表明：仅2010年至2012年，中国总共向121个国家、其中主要是亚非拉发展中国家提供了援助，在这三年时间里中国政府对外无偿援助金额达到323亿元人民币，通过国家政策性银行提供的无息和优惠贷款达到570亿人民币。但是这种投入也带来了巨大利益，它带动了中国在对外投资、工程承包、技术出口、贸易增长等方面的增长，完全实现了国际合作的双赢目标。中兴、华为公司作为通信设施供应商，在很多非洲国家已经展现出巨大的市场优势，而港口建设、铁路建设和高铁技术更是成为中国装备制造业出口及服务业出口的名牌。
商务部的统计表明：2007年到2012年，中国对新兴市场和发展中国家进出口快速增长，这些国家在中国对外进出口的比重提高了6.2个百分点。2013年中国对拉丁美洲、大洋洲、非洲、亚洲的直接投资分别实现了132.7%、51.6%、33.9%、16.7%的较快增长。中国对外投资企业在2013年实现销售收入14628亿美元，较上年增长14.5%；向所在国家交纳的税收达到370亿美元，雇佣当地员工96．7万人。在美国与欧洲投资市场因各种原因不景气的情况下，发展中国家市场对中国经济增长的意义是非常明显的。
第三部分：对“走出去”战略的初步评估
“走出去”战略在中国对外政策中的重大意义
“走出去”战略的重大意义不仅在于经济方面，它对中国的对外关系也具有积极的意义。这一战略的实施大大加强了中国与世界的联系，中国与广大发展中国家的经济联系，并正在转化为政治、文化、安全等各方面的联系。2014年起中国出境人数将超过1亿人次，中国公众对国际事务的关注程度明显强化。中国在当前全球治理中的能力也由此而增加，中国在20国集团，金砖国家集团、上海合作组织等新兴国际制度的建设方面正在发挥着不可替代的作用。中国正是通过“走出去”战略让世界各国进一步了解了中国的文化与中国的制度，增加了中国对世界，尤其是对广大发展中国家和人民的吸引力。
“走出去”战略的实施加强了中国的国家安全。这一战略已经使中国改变了改革开放前二十年形成的对西方经济的过度依赖，在当前国际政治与经济秩序中获得了更大的活动空间。中国经济与世界各国经济形成了一种更为密切的相互依存，一定程度上形成了“一损俱损、一荣俱荣”的局面，任何势力或集团试图损害中国利益不可能不付出超越其收益的代价。中国同当今国际经济和政治秩序的合作正在向更为公正合理的方向发展。
“走出去”战略正在使中国承担更大的维护国际和平与安全方面的责任。“走出去”战略的实施已经使中国的国家利益遍布世界各地。当前国际关系并不太平，各类国际冲突频频发生，发展中国家的内部矛盾也时常演变为暴力冲突，这些冲突威胁着国际和平与地区稳定。因此，中国在“劝和促谈”，推动问题降温和解决方面将长期发挥着建设性作用。还有一些冲突近年来严重威胁了中国海外企业与公民的人身安全及利益，2011年利比亚的动乱是一典型案例。为了避免此类事态的再度发生，中国政府正在进一步加强与当事国政府与国际社会的合作。中国已经成为国际人道主义救援体系的重要成员，2013年中国政府向30多国提供了价值15亿人民币的人道主义紧急援助。中国外交和国防机构执行此类海外应急使命的能力正在不断加强，中国承担更多国际和平与安全责任的意识也在不断加强。最近中国向联合国驻南苏丹维和部队增派了800多名作战部队军人，以完成联合国维和部队保护南苏丹安全的使命。
改进中国对外投资政策的几点建议
第一，中国的“走出去”战略尽管面向全球，但是考虑马歇尔计划的经验，未来在投资方向上应当确立一些地缘上的重点。确定这类重点时既要符合海外投资这一商业行为的要求，也要尽可能符合中国国际战略的要求。过分分散的对外投资可能在今后对中国获取更安全的国际战略地位产生消极影响。我们建议，“走出去”战略未来可以指导中国企业更多投资于非洲地区。这一地区有3000万平方公里的面积，７亿多的人口。目前仍然是世界经济发展的低谷，存在着有效接纳中国海外投资的各种经济要素条件（市场能力、消费水平、技术需求、资源潜力和政府管理）。这一地区既不是谁家的后院，如拉美，也不是各种力量激烈竞争的场所，如中东。
其次，中国的“走出去”战略还应相对多地关注中亚地区。严格意义上的中亚地区只有五个国家。这一地区虽然有400万平方公里，但人口只有6000万。比较重要的是这一地区连接西亚、东欧及外高加索、南亚，资源丰富，发展潜力巨大。中国投资在非洲和中亚面对的国际竞争相对缓和，竞争对手相对较弱，这样做符合我们现有的能力。此外，“走出去”战略仍然要积极谋求对发达国家的投资，目的是中国企业通过与有关发达国家企业的合作，能够获得高新技术。同时，中国高技术和高质量产品能够占有这些国家的市场份额，进而幅射到发展中国家。
第三，要更积极主动地防范制度缺陷，防范信息不对称对于金融支持政策的侵蚀。中国各政府部门，以及国有银行和政策性银行已经和正在对大中型企业的海外业务扩展提供了充足的资金支持。这其中，有出口买方信贷，各种经济技术合作基金和信贷路径等。虽然这些金融支持制度对于中企海外投资活动的成败至关重要，然而这些部门和机构对资金使用效率却不得而知。新制度主义理论认为，金融交易中的委托方和代理人之间必定有着信息不对称，但是由于是海外投资活动，这种信息不对称存在更大风险，因为存在着不同主权与管辖权下的不同法律体系。目前，中国的第三方评估制度很不完善，评估能力也非常落后。
因此，政府有必要：第一，加强制度性回馈体系建设，形成各级强制性报告制度；第二，建设多种第三方评估能力，充分开展项目预研和追踪调查；第三，形成海外投资责任制度，防止投资过程中的“软预算”与资金滥用现象；第四，加强企业社会责任制度的建设，将海外企业完成社会责任的要求纳入项目评估与项目培训中；第五，遵守不干涉内政原则，但创新“创造性介入”的方式，加强与联合国和地区组织的合作。
这些制度建设的目标是监督各类公共资金进行的对外投资，确保国家资金的安全与效益，确保“走出去”战略的长期实施。
（完）
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